Sex sidor om FN i detta nummer av Fokus:
Varför gör inte FN något i Sudan? Darfur-frågan visar tydligt på världssamfundets begränsningar – trots att FN:s medlemsländer åtagit sig en “skyldighet att skydda” lidande människor handlar det multilaterala samarbetet i slutändan om realpolitik.
[OBS! Nedanstående texter är något längre än de som publicerats i tidningen.]En marskväll i New York står Jean-Marie Guéhenno än en gång framför de 15 brokiga flaggorna utanför FN:s säkerhetsråds sal för att tala om läget i Darfur. Men än en gång tvingas han komma med en icke-nyhet:
– Vi har en lång väg att gå, därför att det finns grundläggande missförstånd om vilka förväntningar Sudans regering har och vad den erbjuds, rabblar han matt.
Jean-Marie Guéhenno är biträdande generalsekreterare och chef för FN:s fredsbevarande styrkor (DPKO), utan tvekan en av FN-systemets mest respekterade tjänstemän. En vanlig dag på jobbet försöker han få Sudans president Omar Hassan Al Bashir att gå med på att Förenta Nationerna och Afrikanska Unionen (AU) ska få skicka fler soldater till Darfur-provinsen i västra Sudan, en styrka som ska skydda civilbefolkningen från våld.
Diskussionerna har länge gått ut på att få Sudan att acceptera att de 7 000 AU-soldater som nu finns på plats i en övervakningsmission ska bli 3 000 fler, sedan mer än dubbelt så många. Parallellt pågår det politiska förhandlingsspåret, där Jan Eliasson och AU:s Salim Ahmed Salim samtalar med såväl regeringen som med alla möjliga rebellstyrkor inom och utom Sudan.
Men Khartoum har lyckats dra förhandlingarna i långbänk och vägrar ta emot fler ljusblå hjälmar. Jean-Marie Guéhenno svarar, som så många gånger förut, de församlade journalisterna:
–Vi ser ett fortsatt lidande, vi anser att det är viktigt med både fredsbevarande trupper och en politisk process. Situationen är oacceptabel...
Frustrationen skiner igenom både hos Guéhenno och hos reportrarna, som inte längre vet hur de ska variera sina texter om Sudan.
De senaste årens händelser i Darfur visar hur svårt det är att förverkliga idealen i FN-stadgan om allas rätt till ett liv i fred, till säkerhet och mänskliga rättigheter.
Både i den diplomatiska kåren, bland politiker och den allmänhet som följer Sudan via medierna finns en stark frustration över att åratal av förhandlingar knappt lett någon vart. Tvärtom kommer förtvivlade rapporter om att hundratusentals människor dödats, att miljoner lever i flyktingläger och att kvinnor våldtas på nätterna när de går ut för att samla ved.
FN:s Råd för mänskliga rättigheter levererade i våras svidande kritik för att Sudans regering inte förmått skydda sin befolkning mot Janjaweed-milisens attacker. Och världssamfundet – som gång på gång, efter andra världskriget, Kambodja, Bosnien och Rwanda, upprepat mantrat: "Aldrig mer!" – tycks ha kollektivt dåligt samvete för att det inte agerade i Darfur redan 2003.
I USA och Kanada finns ett starkt folkligt engagemang för att världen ska lägga sig i konflikten. Samtidigt som Khartoum-regeringen kraftigt försökt tona ned antalet dödade, och framför allt sitt eget ansvar, har vem som helst med satellitbildsprogrammet Google Earth installerat i sin dator kunnat se bilder på byar som bränts ner av rebellgrupper. Såväl högerkristna som vänsterradikala fredsaktivister demonstrerar på bred front i Nordamerika – på gator, i spalterna,
på nätet och gentemot sina kongressledamöter. När Jan Eliasson är i New York för att rapportera om sina Sudanresor får han vara med i tv på bästa sändningstid.
Jan Eliassons budskap är att det nu finns en liten, liten öppning för en politisk lösning, och vädjar om mer tid för förhandlingar – vilket stöds av såväl Ban Ki-moon som Carl Bildt. Men USA, som tillsammans med Storbritannien länge propagerat för FN-sanktioner och har tröttnat på allt samtalande, skärpte nyligen sina egna sanktioner – och ökade därmed trycket på FN att nå resultat.
Enligt FN-stadgan har säkerhetsrådet rätt att på egen hand besluta om insatser när den internationella säkerheten hotas – vilket den gör i fallet Darfur, eftersom även Sudans grannländer destabiliseras av flyktingströmmar. Men Kina, som hämtar en stor del av sin olja från Sudan och månar om att hålla sig väl med Khartoum, hotar med sin vetorätt.
– Darfur är en inrikesfråga, förklarar ambassadör Wang Guangya bestämt under ett samtal i den vackra delegatsloungen i FN:s högkvarter, fjärran klanstrider och de vedervärdiga förhållandena i flyktinglägren.
– ”Skyldigheten att skydda” ankommer på Sudans regering. Om det förekommit brott mot mänskligheten eller ej är en bedömningsfråga, säger han.
Just begreppet "skyldigheten att skydda" är centralt i frågan om Darfur.
Folkmordet i Rwanda 1994 ledde till att denna princip formulerades – av kanadensiska akademiker och människorättsaktivister – och sedan antogs av FN:s samtliga medlemsstater vid toppmötet 2005. Bakgrunden var just känslan av "Aldrig mer!".
Varje stat har att skydda sina medborgare. Men fungerar inte det måste det internationella samfundet ta sitt ansvar, är tanken. I en globaliserad värld blir även den moraliska skyldigheten att ingripa mot brott mot mänskligheten gränslös.
Begreppet är dock ännu inte folkrättsligt bindande, utan mest en normerande princip. En rad länder fruktar – trots att de skrivit på – att begreppet riskerar att användas av mäktiga stater, läs USA, som täckmantel för invasioner och interventioner med andra syften än rent humanitära. Bland annat därför har det inte tillämpats som det var tänkt.
Kommentar (11 juni): Skulle jag skriva texten idag skulle jag ta upp något mer om debatten om humanitär intervention under 90-talet, och hur den övergick i begreppet "skyldigheten att skydda". Det är naturligtvis inte bara händelserna i Rwanda som är bakgrunden, utan också och inte minst Kosovokrisen 1999 (med flera kriser).Den senaste tiden har förhandlingarna om truppförstärkningar till Darfur till sist gett resultat, kanske tack vare att Kina börjat svänga i frågan. Trots allt ligger det inte i Kinas intresse att trilskas om Darfur – med ett nära förestående OS i Peking, och med mängder av kinesiska affärsmän och ingenjörer på plats i Sudan. Går Kina med på säkerhetsrådssanktionerade insatser öppnas nya möjligheter.
En kväll i april, framför de 15 flaggorna, kunde Jean-Marie Guéhenno därför äntligen förklara att Sudan till sist gått med på att ta emot fler soldater – kanske, möjligen, framåt höstkanten. Och i maj kunde Fredrik Reinfeldt och Carl Bildt erbjuda FN deltagande av en svensk ingenjörstrupp i styrkan.
Men än återstår att se vad som blir verklighet. Diplomaterna betonar att det fortfarande är “en svår förhandlingsprocess”; den sudanesiska regeringen har hittills bara gått med på fler AU-soldater, inte den föreslagna hybridstyrkan under FN-ledning.
– Det går inte att underskatta alla hinder för att något ska hända, säger den kanadensiske fredsforskaren Robert Muggah och räknar upp några, förutom de som finns i Peking och Khartoum: Att bygga politisk vilja, att få fram soldater som vill åka till Darfur – eller bara att hitta vatten.
Gunilla Kinn
Ban Ki-moon – general eller sekreterare?Blott sex dagar in på det nya året löd New York Times ledarsidas dom över Ban Ki-moon: "A Status Quo Secretary General". FN:s nye ansikte utåt fick inte ens en smekvecka innan han dömdes ut.
En rad omständigheter bidrog till att det blev en skakig start. Ban Ki-moon sade redan första dagen på jobbet, den 1 januari, att han stödde Iraks rätt att utmäta dödsstraff för Saddam Hussein - en hållning som är förenlig med folkrätten, men knappast med FN:s linje att verka mot dödsstraff. Människorättsaktivister runtom i världen gick i taket och undrade vem mannen som efterträtt Kofi Annan egentligen var.
Ban Ki-moons pussel med utnämningar till högre tjänster väckte än mer misstro. Det verkade uppenbart att han hade lovat vissa mäktiga länder poster, om de stödde hans kandidatur - och så tycktes han kompensera detta genom att utse andra personer på tveksamma grunder. Som Tanzanias utrikes- och utvecklingsminister Asha-Rose Migiro - som sägs ha blivit lika förvånad som alla andra, när hon utan vare sig intervju eller klockren meritering fick posten som ansvarig för FN:s reformarbete.
Inte blev det bättre av att Ban Ki-moon misslyckades med att förklara hur han tänkte, och ibland dröjde flera dagar med att förtydliga vissa uttalanden.
Den klumpiga starten krävde försoningssamtal, inte minst med utvecklingsländerna i G77-gruppen. Ban Ki-moon är inte lika kommunikativ och karismatisk som Kofi Annan, men har själv sagt att han står för en "koreansk" ledarstil: lågmäld och konsensus-orienterad; dialog hellre än konfrontation.
Generalsekreteraren för Förenta Nationerna har inte mycket formell makt - däremot möjlighet att utöva vad statsvetare kallar "soft power", exempelvis genom att bilda opinion genom medierna eller medla bakom kulisserna.
Men FN-systemet är svårnavigerat, även för mycket erfarna diplomater. Maktspelet är överraskande starkt. Jan Eliasson talar om "FN:s bysantinska korridorer", i vars irrgångar den som kommer från den bilaterala världen lätt går vilse. Ban Ki-moon - som visserligen tjänstgjort på Sydkoreas FN-beskickning i New York, men som kommer från jobbet som sitt lands utrikesminister - har gissningsvis drabbats av kulturchock.
Trots att de flesta FN-delegater ännu tycks ha en ganska vag bild av den nye generalsekreteraren verkar han ändå ha ridit ut stormen från i vintras. Under våren har han rest flitigt, främst i Afrika och Mellanöstern, för att göra sig känd och själv lära känna FN-frågorna på fältet.
Ban Ki-moon har gjort klart att han vill prioritera klimatdebatten, fattigdomsbekämpning och hälsovård - typiska "soft power"-frågor. Men risken är stor att hans dagliga arbete snarare kommer att handla om nya och gamla utrikespolitiska kriser, om svåra förhandlingar med bångstyriga diktaturer och kaxiga supermakter.
Att Kofi Annan gick bet på att i grunden reformera FN:s organisation och beslutsformer (se separat artikel) avskräcker säkert efterträdaren från en alltför ambitiös agenda på det området, trots att hans valkampanj i fjol handlade just om att göra FN effektivare.
Till allt annat kommer den eviga balansgången till värdlandet USA - ofta komplicerad för Annan, som i FN-kritiska kretsar uppfattades som "anti-amerikansk". Det är ingen hemlighet att USA i Ban Ki-moon hoppas få en skicklig administratör snarare än en karismatisk superdiplomat – men det återstår att se om för att se den blide sydkoreanen mest av allt blir general eller sekreterare.
Inte bara Ban Ki-moon – här är FN:s viktigaste makthavare1.
Won Soo-Kim är generalsekreterarens högra hand och, liksom ytterligare några i det inre kabinettet, handplockad från UD i Seoul. Med en gedigen diplomatisk bakgrund ska han som biträdande generalsekreterare hjälpa Ban Ki-moon navigera den svårstyrda FN-skutan.
2.
Zalmay Khalilzad är USA:s nye FN-ambassadör. Sunnimuslim, född i Afghanistan, utbildad i USA och Libanon, förankrad i det neokonservativa lägret i Washington och med färska ambassadörsposter i Kabul och Bagdad i bagaget tycks han vara en av George W Bushs mer klockrena utnämningar. För många i FN-skrapan är vem som helst bättre än företrädaren John Bolton, och hittills har Khalilzad imponerat med sin mer diplomatiska stil.
3. Kina spelar en mer aktiv roll i världspolitiken än tidigare, inte minst som handelspartner och biståndsgivare. Men just därför har ambassadör
Wang Guangya varit Khartoum-regimens pålitlige bundsförvant i säkerhetsrådet, där Kina hittills blockerat alla förslag om resolutioner mot Sudan med hänvisning till den nationella suveräniteten.
Iran, Zimbabwe, Nordkorea, Burma och Eritrea är andra oroshärdar, där Kina satt sig på tvären. Rysslands
Vitalij Tjurkin har motsvarande makt att hota med sitt lands veto i avgörande frågor – och gör det särskilt gärna när det gäller Iran.
4. Ban Ki-moon har strategiskt nog utsett några medarbetare från "P5", de permanenta säkerhetsrådsmedlemmarna – som den amerikanske karriärdiplomaten
B Lynn Pascoe, biträdande generalsekreterare för politiska frågor. Men det är inte okomplicerat att ha en amerikan på posten, eftersom Mellanöstern ofta står på avdelningens agenda.
5.
Munir Akram är Pakistans ambassadör och ordförande i G77 - den grupp av numera 130 länder som representerar vad som i internationella sammanhang etiketteras "syd". G77 var exempelvis pådrivande för FN:s millenniemål.
Gruppen – mer enad och kaxig än någonsin – lyckas ofta driva västdiplomater till vansinne genom att blockera förslag och misstänkliggöra de gamla kolonialmakterna samt, framför allt, USA.
Sverige och FN – business as usual?I fjol hade svenska UD snudd på en filial inne i FN-skrapan i New York, tack vare Jan Eliassons dubbla roller som utrikesminister och generalförsamlingens ordförande. Regeringen var starkt involverad i hans uppgift: att försöka driva igenom ett antal reformer. Även om förhandlingarna blev tuffa framstod det hela som en triumf för traditionell svensk, socialdemokratisk, FN-vänlig politik.
Det senaste arbetsåret har varit mer av en mellanperiod för generalförsamlingen. Och först i maj syntes de i sammanhanget tyngsta svenska ministrarna till i New York. Då besökte Fredrik Reinfeldt, Carl Bildt och Gunilla Carlsson – för första gången som stats-, utrikes- respektive biståndsminister – FN. Alla bedyrade de att den svenska FN-politiken fortsätter som förut, ja, rentav mer aktivt och involverat än någonsin, lovade de, med pådrivanden för fler reformer.
Carlssons fokus på ökad kontroll av vart biståndspengarna tar vägen rimmar väl med strävandena inom FN:s organisation; Reinfeldts vurm för miljö- och klimatfrågor stämmer väl med Ban Ki-moons agenda – och Bildt, ja, han trivs naturligtvis som fisken i vattnet i en miljö där snudd på alla utrikespolitiska frågor i världen behandlas på en och samma gång.
"Diplomati som konfliktlösningsinstrument är
back in business" förklarade Carl Bildt efter sina FN-möten för Fokus, med en parafras på sin amerikanska kollega Condoleezza Rice – men lade för säkerhets skull till att "Vi har en rätt aktiv utrikespolitik inte bara här".
Svenska FN-förbundets ordförande Alexander Gabelic – tillika riksdagsledamot (s) – tycker dock att det återstår att se hur den nya regeringen egentligen ser på FN.
– Det har inte utkristalliserat sig något tydligt engagemang, tycker han.
– Reformprocessen som Jan Eliasson drev var väldigt spännande - som det efter det fantastiska året känns angeläget att förvalta.
Några stora förändringar i svensk FN-politik är nog inte att vänta, med det viktiga undantag som
påvisats av folkrättsjuristen Mark Klamberg – att Carl Bildts syn på Irakkriget 2003 som förenligt med folkrätten antyder en ompositionering, jämfört med den tidigare regeringen. Kontinuiteten förstärks annars av att det ju just är Jan Eliasson som med den borgerliga regeringens stöd för hans medlarroll i Sudan är den svensk som har en av de tyngsta FN-posterna just nu.
FN:s ödesfrågor
1. MaktkamperDe senaste åren har klimatet i FN-skrapan varit hätskt – med starka spänningar mellan de 130 utvecklingsländerna i G77-gruppen, där även Kina finns med, och västvärlden.
G77 har helt lyckats blockera vissa reformer av FN – som att rensa upp bland de många “mandat” som i decennier lagrats hos generalförsamlingen. Dessutom har G77-länderna reagerat över att säkerhetsrådets 15 medlemmar tar upp frågor som de tycker hör hemma i generalförsamlingen, där ju alla 192 medlemsstater finns representerade. Ett exempel var när säkerhetsrådet i fjol diskuterade de fall av korruption och sexuellt utnyttjande som förekommit i FN:s fredsbevarande trupper. Många aktörer har försökt medla och minska motsättningarna, så gott det går. Men ingenting talar egentligen för att konflikterna blir färre inom överskådlig framtid.
2. Förhållandet till USARelationen mellan USA och FN har varit usel de senaste åren, inte enbart på grund av Irak. Turerna i “olja för mat”-härvan gav FN – och Kofi Annan – en usel image i amerikansk press. Republikanska politiker har uppfattat sig som de enda i världen som alls sätter press på FN att reformera sig. Inte hjälpte det mycket när Vita huset skickade den kontroversielle och FN-kritiske John Bolton som sin ambassadör. Under hans tid i New York blev förhandlingsklimatet ofta fientligt, ibland helt i onödan.
Men starkt anti-amerikanska stämningar har knappast gjort saken bättre. Mindre länder har gärna gått samman och gett USA en känga när de kunnat – ibland bara för sakens skull. Amerikanska och icke-amerikanska FN-entusiaster hoppas nu på en nytändning, symboliserad av USA:s nye FN-ambassadör Zalmay Khalilzad.
3. KorruptionenDet är ingen hemlighet att det funnits en “korruptionskultur” på sina håll i FN-systemet, främst på fältnivå där insynen, granskningen och uppföljningen varit bristfällig. Pengar har missbrukats, slösats bort eller hamnat i fel fickor. Om än inte till den höga grad en del kritiker velat få det till. Och FN:s operativa verksamhet, som fredsbevarande insatser, sker ofta under exceptionella omständigheter, i laglösa områden där det saknas fungerande infrastruktur med bankkonton och el – ett läge som öppnar för bedragare.
Det är en förklaring, men inget försvar för att systemet på sina håll är ruttet. Inga-Britt Ahlenius försöker styra upp rutinerna, som chef för OIOS (Förenta nationernas interna revisions- och utredningskontor). Hittills har hennes byrå bland annat hittat flagranta fall av korruption i Unmik, FN:s Kosovo-organisation – men OIOS har för lite resurser för att egentligen klara sitt uppdrag. Frågan är vem som ska betala för fler vakthundar – detta utreds för närvarande.
4. Reformering av organisationenFN:s struktur bygger på maktförhållandena i världen som de såg ut 1945. Då verkade det rimligt att segrarna i andra världskriget skulle få vara permanenta medlemmar med vetorätt i säkerhetsrådet. I dag ter det sig orimligt att länder som Indien, Brasilien, Japan och Tyskland inte är det (tycker i alla fall de själva).
Hot om att ta till vetot används framför allt av Kina och Ryssland. Mängder av förslag på hur vetorätten skulle kunna begränsas och rådet reformeras har presenteras presenterats. Kofi Annan lade fram en ambitiös reformagenda 2005. Men resultatet av det som hittills genomförts är svagt. Varken Rådet för mänskliga rättigheter eller den Fredsbyggande kommissionen fungerar exempelvis ännu som det var tänkt, när Jan Eliassons stab förhandlade fram dem.
Fotonot: Artiklarna bygger på samtal och intervjuer med ett 20-tal diplomater, politiker och statsvetare, däribland: FN-ambassadör Wang Guangya (Kina), Anders Lidén (Sverige), Sichan Siv (f d Ecosoc/USA), Jan Eliasson, Gunilla Carlsson, Fredrik Reinfeldt, Carl Bildt, Suzanne DiMaggio (amerikanska FN-förbundet), Carne Ross (Independent Diplomat), Robert Muggah (Small Arms Survey, Genève) samt Norges biståndsminister Erik Solheim och ett antal svenska UD-diplomater.
