Karriärdiplomaterna: UD är ett sjunkande skepp

Sverige har numera en rad diplomatiska plattformar och kan bedriva utrikespolitik bilateralt, nordiskt, med EU-länderna eller i andra konstellationer. Men samtidigt utsätts de som ska sköta jobbet för besparingskrav och förändringstryck på hemmaplan. Gunilla Kinn tar tempen på ett UD där missnöjda diplomater oroar sig för sitt yrkes framtid i den svenska statsförvaltningen.

Publicerad i Magasinet NEO 2/2008, med illustrationer av Lotta Sjöberg. (Texten nedan är något längre och aningen annorlunda än den publicerade versionen.)

Ett långt blogginlägg som berättar om bakgrunden till texten finns här. Skriv gärna eventuella kommentarer i anslutning till det.


– Allmänheten hatar UD, medierna hatar UD, finansdepartementet hatar UD. Det finns en stark antipati överallt mot UD!
Det är ännu en sen övertidskväll i ett chefsrum i en av utrikesdepartementets kontorshus på nedre Norrmalm i Stockholm. En av UD:s hårt arbetande whiz kids anar en konspiration – mot hela den svenska diplomatkåren.
– Alla tycker att vi är snobbiga och elitistiska, ingen vet vad vi egentligen gör. Ingen tycks se poängen med diplomati när det finns e-post och telefoner. Helst skulle de säkert se att man lät en robot bemanna UD.

Det romantiska skimret kring diplomatkåren håller på att mattas av, i takt med att UD:s verksamhet naggas i kanten.
Även om UD ansvarar för Sveriges utrikespolitik sysslar så gott som samtliga departement, i synnerhet statsrådsberedningen, med internationella frågor i en eller annan form. Inte minst sedan Sverige blev EU-medlem 1995 får tjänstemän från regeringskansliets samtliga departement samt från myndigheter och verk – som Jordbruksdepartementet, Rikspolisstyrelsen och Fiskeriverket – åka skytteltrafik till Bryssel. Diplomaterna ser hur deras roll som generalister urholkas, i och med allt fler tillresta specialister får representera Sverige i multilaterala förhandlingar.

Så behövs UD överhuvudtaget? Det verkar i förstone rimligt att departementet skulle kunna skäras ner rejält, särskilt som Sveriges utrikespolitik i allt högre utsträckning bedrivs i EU-form.
– Utrikesdepartementet har inte haft monopol på utrikespolitik på länge. Internationaliseringen har pågått i decennier, säger Magnus Jerneck, professor i internationell politik vid Lunds universitet.
– Mängder av komplexa områden som vi traditionellt förknippar med inrikespolitik har ju blivit utrikespolitik, som miljöfrågor och brottsbekämpning. Dessutom pågår en institutionell utveckling, som innebär alltmer av ”toppmötesdiplomati” i världen. Ärendena avgörs av stats- och regeringschefer vid EU-kommissionens eller G8-gruppens sammankomster.
Internationaliseringen av såväl Sverige som andra EU-länder – innebär att respektive utrikesministers betydelse har minskat, till förmån för statsministern och fackministrarna, även om utrikesministrarna ansvarar för EU:s gemensamma utrikespolitik. Ett undantag är kanske den svenska regeringen, där statsminister Fredrik Reinfeldt gärna överlåter åt Carl Bildt att sköta utrikespolitiken.
– Det finns alltid inslag av vad vi forskare kallar ”byråkratisk konkurrens”, som när säkerhetspolitiken hamnar mellan UD, försvarsdepartementet och statsrådsberedningen, säger Magnus Jerneck.
– Men mitt intryck är ändå att den typen av politik fortfarande koordineras bäst av enheter inom UD. Det är omöjligt ha överblick över all information, det kräver UD:s kunskapsspecialisering.

Vad gör då UD, konkret? Med en travestering på ett känt uttryck kan utrikes- och säkerhetspolitik beskrivas som ”one damn thing after another”. Att bedöma kriser och katastrofer varhelst de blommar upp och sköta relationerna med andra stater är verksamhetens kärna.
Utrikesdepartementet följer från Stockholm och fältet – medelst ett hundratal ambassader, konsulat, missioner och delegationer – folkrätt och mänskliga rättigheter, utvecklingssamarbete och humanitära frågor, handelspolitik, handelsfrämjande och konsulära ärenden. Alltsammans sker med ett enormt maskineri av samtal och förhandlingar – en veritabel ”informationsinhämtningskarusell”, som en diplomat kallar det, där varje möte på ministernivå förbereds och följs upp i månadslånga processer.
Hjälp till svenskar i utlandet är ett annat viktigt uppdrag. Men UD skulle nog helst se att svenska folket slutade ta för givet att ambassaderna främst är till för att hjälpa nödställda medborgare i främmande land. I takt med svenskarnas flitiga resande och utlandsboende har dock UD:s konsulära, författningsreglerade verksamhet svällt rejält – med alltifrån utfärdande av pass till fängelsebesök och evakueringar från konfliktzoner.
Utöver regeringen, statsrådsberedningen och UD är utrikesutskottet och EU-nämnden i riksdagen viktiga aktörer för att sätta dagordningen för svensk utrikespolitik. Direkt under UD ligger därtill tio myndigheter, som Sida, Svenska Institutet, Kommerskollegiet, Exportkreditnämnden, Nordiska Afrikainstitutet och Invest in Sweden Agency.

Men fungerar verksamheten på fältet väl? Diplomaterna själva vittnar om att UD är i full färd att nedmontera sin egen kunskapsorganisation, och att deras möjligheter att göra ett bra arbete för Sverige blir alltmer kringskuren. Andra menar att själva idén med en diplomatkår är otidsenlig:
– Svensk diplomati är ganska ålderdomlig. UD-diplomaterna är ofta beroende av direktiv hemifrån. De vågar inte göra något för egen maskin, hävdar Jan Olov Agrell, biståndskonsult och före detta Sida-utsänd med mer än 30 års fälterfarenhet från länder som Indien, Zambia och Vietnam.
– Numera tycks gemensamma EU-ståndpunkter för mänskliga rättigheter och handelspolitik styra allt UD gör. Sida har ett mycket friare mandat inom ramen för utrikespolitiken – med större frihetskrav och risktagande. Vad är vitsen med att ha diplomater på plats, om de inte får ta några initiativ?
Staffan Heimerson, som konfronterats med ett antal UD-sändebud under sina decennier som kringflackande reporter, anser att kåren med undantag för de konsulära uppgifterna spelat ut sin roll:
– Diplomaterna går samma väg som tunnbindare och typografer – deras yrke går oundvikligen ur tiden! Visst finns det komplexa förhållanden där Sverige behöver ha en åsikt – men aldrig i samma utsträckning som förr, påstår han.
– Jag framför min djupaste beklagan att det romantiska och spännande med diplomatyrket försvinner, men så är det! En inte alltför underbegåvad journalist kan i dag hålla sig uppdaterad om vad som händer på alla möjliga platser i världen. Diplomaterna måste dessutom hålla truten tills de är i 55-årsåldern, de har väldigt lite nytta för all sin klyftighet. Det mesta de gör är mumbojumbo. Tiden har sprungit ifrån dem.

Det finns få saker diplomaterna är så utleda på som kommentarer à la Heimersons. Jo, det skulle vara myten om att de ständigt går på cocktailpartyn, internt kallat ”kristallkronesyndromet”. Ingen diplomat förnekar att mingel med ett champagneglas i handen på vissa poster kan vara en del av fältarbetet, men påminner också om att det är just jobb – på obetald arbetstid därtill. ”Så roligt är det inte att springa på fyra kvällsmottagningar i veckan”, säger en karriärdiplomat – men möjligheten till ett intressant samtal eller en viktig kontakt gör att de måste.
Att den diplomatiska verksamheten lika väl kan skötas slimmat från Arvfurstens palats håller de inte med om alls. Tvärtom:
– Så länge regeringar har relationer med varandra behöver någon företräda dem. Genom globaliseringen har stater fler frågor att lösa gemensamt än någonsin, eftersom beroendeförhållandena ökar. Därför torde det vara särskilt viktigt med generalister som förmår sätta komplexa internationella skeenden i ett sammanhang, säger en av dem.
I och med External Action Service – ett resultat av Lissabonfördraget som undertecknades i fjol ska en ny utrikesförvaltning, som ska sköta EU:s diplomatiska kontakter på den globala arenan, byggas upp de närmaste åren. Men det minskar inte i sig behovet att ”främja svenska intressen i världen”, UD:s affärsidé.
– Det behövs diplomater som kan värna Sveriges intressen inom ramen för EU:s utrikespolitik. Sakdepartementen deltar visserligen i Bryssel-diskussioner om sina frågor – men det handlar i första hand om en förlängd inrikespolitisk agenda. Det EU gör utanför Europa – som konfliktlösning, handelsrelationer, fredsfrämjande och samarbete i FN – ligger det på svenska diplomaters ansvar att påverka.

– Det talas ofta om att UD:s verksamhet kostar så mycket. Men ingen räknar ut vad det skulle kosta att inte bedriva den! Man biter sig i tummen om man tror att det inte får konsekvenser att skära ner den diplomatiska närvaron, säger en UD-tjänsteman.
Som exempel tar han stålbadet på den danska utrikesförvaltningen, som för några år sedan skar ner sin budget med en fjärdedel. Bland annat stängdes flera beskickningar i Mellanöstern.
– Jag är övertygad om att det bidrog till Muhammedkrisen häromåret. Danskarna hade inte längre fingret på pulsen i muslimska länder. Men när konflikten om rondellhundarna blossade upp i Sverige hade våra diplomater på plats intensiva kontakter med alla möjliga stormuftisar.
Andra exempel där UD-tjänstemän hävdar att deras känselspröt gjort skillnad gäller kriget i Irak 2003, där regeringens ställningstagande baserades på information som svårligen kunnat inhämtas från Stockholm – och FN:s Olja mot mat-program, där svenska diplomater kunde ge en helt annan bild än den som fanns att läsa i exempelvis Wall Street Journal.
Handlar det om länder som Sudan, Afghanistan eller Kosovo, där Sverige har en rad intressen, måste kvalificerad information snabbt fram från specifika källor som odlats på plats under lång tid i New York, Moskva, Genève, Washington eller var frågorna nu ligger. Ofta är ett stort antal beskickningar involverade i de flesta ärenden, inte minst när de bereds för EU-gemensamma hållningar.

Föreställningen att diplomaterna producerar en strid ström av promemorior som ”ingen läser” innan de hamnar i ett dammigt arkiv är stark. Men rapporterna är viktiga redskap för Stockholmsbaserade handläggare och den politiska ledningen. Och ett ärende i en aktuell fråga – som en initierad analys av Kanadas militära insatser i södra Afghanistan – sänds till en lång rad berörda ambassader och andra UD-enheter. En diplomats roll är i hög grad att samla information till och skriva promemorior – och ta del av dussintals varje dag på jobbet.
UD:s karaktär av allt-i-allo-organisation – departement och myndighet i samma byråkratiska kropp, lika stor som alla övriga enheter inom regeringskansliet tillsammans – skapar en rad institutionella problem, som i sin tur lett till att ett enormt budgetunderskott fått rulla från det ena året till det andra.
– Det är klassiskt inom varje lands förvaltning att UD inte går att styra, säger ambassadör Lars Danielsson, som tidigare var statssekreterare på Statsrådsberedningen under Göran Persson.
– Det har påståtts av frustrerade UD-tjänstemän att vi på statsrådsberedningen försökte styra UD. Jag håller inte med! Vi var ju bara 4–5 personer som arbetade med internationella frågor där, vi kunde knappast ta över det som hundratals diplomater arbetar med.

Det statusfyllda, omväxlande diplomatyrket hamnar ständigt i topp på begåvade studenters önskelistor. Varje år söker cirka 2 000 förhoppningsfulla till UD:s ettåriga diplomatprogram, och blott ett 20-tal antas – ofta personer som vill slippa det klämkäcka näringslivet, men ha mer action och politiskt drama än de skulle få genom exempelvis en akademisk karriär.
Det händer att välmeriterade unga lämnar tjänster på advokatbyråer och konsultfirmor med månadslöner i hundratusenkronorsklassen – ”för att få jobba med krig och fred”, som en av dem uttryckte det – för en blygsammare ersättning i utrikesförvaltningen. Ingångslönen för handläggare är i regel 24 000 kronor per månad.
Traditionellt innebär UD-tjänsten sedan nomadliv och en livslång räcka posteringar: Stockholm varvat med orter som Islamabad, Moskva, Mexico City, Genève, Addis Abeba, Buenos Aires, Rom, Canberra, Vilnius, Ottawa, Köpenhamn…
Länge var diplomatyrket en av få kvalificerade möjligheter att komma ut i världen – och även om dagens karriärdiplomater själva knappast älskar UD så tycks de älska sitt arbete. Sammanhållningen i kåren är stark för, som en diplomat med erfarenhet från flera hardship-platser uttrycker det: ”Det är ofta ensamt. Man behöver förståelsen från kolleger som vet hur det är att befinna sig ute i någon provins och lösa problem”.
Men av omvärlden känner sig diplomaterna alltså missförstådda och påhoppade. Efter flera år av kritik i medierna, ständigt övertidsarbete och nedskärningar (100 tjänster ska bort i år) är deras självbild stukad – om än med inslag av självömkan.
– Jag tror att allt är en konspiration från Göran Persson, säger diplomaten som hävdar att alla hatar UD.
Han ler bistert och förklarar hur han och många av hans kolleger anser att övriga regeringskansliet sakta men säkert försöker krossa hans kår.
Trots politiseringen av UD, ofta lett av framträdande socialdemokrater, har det ju varit något av en konservativ bastion – som gärna vårdat sin egenart och aldrig riktigt ingått i det svenska folkhemsbygget.
–Det var väl ideologiskt frestande för Göran Persson att spjälka sönder diplomatkåren, precis som läkarna, lärarna och prästerskapet redan krossats, spekulerar diplomaten.
– Den politiska ledningen har strävat efter att “modernisera” UD – vilket i själva verket inneburit att lägga ner diplomatkåren. Vissa av våra chefer kommer från andra departement och har ingen insikt om fältarbetets villkor utan har placerats på UD som redskap i en genial plan för att luckra upp. Och Carl Bildt har inte gjort något för att reversera den.

Ingen av de åtta diplomater som intervjuats för denna artikel vill citeras med namn, vare sig det gäller anklagelser mot den politiska ledningen, egna bedrifter eller uppgifter som är kända internt. Möjligen är det ryggradslöst – men förmodligen mest av allt typiskt för UD. Dels är diskretion en hederssak i diplomatkulturen, dels finns en uttalad rädsla att vara så frispråkig att man ”hamnar i arkivet”. Men det är tydligt att diplomaterna talar utifrån såväl en gammaldags skråkänsla som en genuin omsorg om diplomatyrkets generalistkärna.
– I Jantelagens Sverige ses eliter som något suspekt, så de försöker göra diplomatyrket till ett alldagligt kneg, säger en av dem.
– Nu har de gjort så att vem som helst på regeringskansliet kan söka tjänster på UD. En gång ville man först sända en ickediplomat som skulle ”främja Sverigebilden” till Moskva – utan att kunna ett ord ryska! Men man kan inte jobba där utan att tala ryska, så ambassaden ifrågasatte placeringen – och fick veta att det övergripande målet inte alls varit att främja Sverigebilden, utan att öka integration av regeringskansliet inom utrikesförvaltningen.
Det finns fler exempel på kulturkrockar. Vissa ambassader befolkas med tjänstemän utan tidigare diplomatisk erfarenhet eller vana att jobba i främmande miljöer. ”Jag ser dem inte som riktiga diplomater”, säger en ambassadör som är den enda på sin beskickning med traditionell UD-bakgrund.

Sammantaget sker en utarmning av le corps diplomatique, hävdar alla dess företrädare Neo talat med. Inte minst genom det som är Utrikesdepartementets allra hetaste samtalsämne just nu: förändringarna av utlandsstationeringsvillkoren.
Internt har frågan bubblat som i en tryckkokare i flera år. Upprörda promemorior med uträkningar och namnunderskrifter skickas mellan kontinenterna.
”Det nya avtalet ger sämre utfall för de flesta personalkategorier på nästan alla orter. […] [Det] gör det oattraktivt att ägna ett yrkesliv åt att bli en skicklig diplomat och gör det därmed svårare att upprätthålla en professionell svensk diplomatkår” står det i en skrivelse från New York-delegationen.
Från den 1 januari gäller nämligen att den flora tillägg som diplomaterna får när de är utsända räknas om och beskattas. Fortfarande gäller fri bostad, fri sjukvård och en rad andra förmåner. Men ett kollektivt ramaskri har uppstått, då många tvingas konstatera att de nu får inkomstsänkningar på – i extrema fall – upp till 22 000 kronor netto. Per månad! Det är en rejäl privatekonomisk försämring, men kanske har det också konsekvenser för svensk utrikespolitik.
Diplomaterna varnar i alla fall för att Sverige nu utan eftertanke går ifrån idén att bygga upp yrkesskicklighet genom många, varierade stationeringar. De menar att det nya avtalet mest tycks utformat för tjänstemän som ska posteras i Bryssel en period eller två, inte för ett helt liv i utrikesdepartementets tjänst på fältet.
– Jag tycker att det är trivsamt att representera Sverige. FN är en diffus och inte enkom positiv organisation. EU är intressant, men det är svårare att säga vad man representerar. De flesta av oss tycker det är roligare att jobba inom den nationella utrikesförvaltningen, säger en av alla diplomater som nu befarar att de mest kvalificerade kollegerna försvinner till någon internationell organisation, vilket i regel är betydligt mer privatekonomiskt lönsamt.

Kvar i svensk tjänst blir framöver mest diplomater med privat förmögenhet och medelmåttor – tror UD-tjänstemännen själva. Ja, en av dem beskriver rentav utrikesdepartementet som "ett sjunkande skepp".
Men ingen annan verkar ta deras varningsord på allvar, utan ser missnöjet som ett uttryck för ovilja till förändring och krasst egenintresse.
Christer Hedvall, förhandlingsdirektör på Statens arbetsgivarverk, gissar att farhågorna om att diplomatkåren lär klamra sig fast i Stockholm för att de inte har råd med fler än enstaka utlandsstationeringar är överdrivna. Professor Magnus Jerneck talar om hur diplomaterna alltid utgjort ”en fattig elit” och att man ska ta missnöjet ”med en nypa salt”. Fredrik Reinfeldt har sagt att han tänker göra ”minsta möjliga” åt det nya avtalet. Medan andra, som socialdemokraternas utrikespolitiska talesman Urban Ahlin, är bekymrade över Sveriges möjlighet att behålla kompetensen i utrikesförvaltningen.
”Kristallkronesyndromet” gör att diplomaternas löner nog måste elimineras helt om någon ska tycka synd om dem. Och vill de ha omvärldens sympatier gör de det inte lätt för sig. För många påverkas bilden av UD av det gnäll över irritationsmomenten på fältet som brukar dyka upp i de årliga stationsrapporterna och sedan leta sig in i pressen: alltför sockrade frukostflingor i Honduras, för många rumäner i poolen i Bukarest, illaluktande indier i New Delhi och brist på golfbanor i Alger. Onekligen undrar man som utomstående varför somliga alls sökt sig till arbete utomlands.
– De som sålt sina själar till UD, de har gjort det av ståndshögfärd, påstår Staffan Heimerson.
– Men oh, vad de är kvicka i skallen! Verkligen the best and the brightest. Fast om det inte finns någon marknad för de där smarta 29-åringarna och 35-åringarna så får de väl ta sin Mats ur skolan och söka jobb som omvärldsanalytiker på Ericsson eller på Världsbanken.
Diplomaterna kontrar:
– Vi på UD vill vara behövda och fortsätta arbeta just för Sverige. Men det innebär inte att vi vill jobba gratis, säger en av dem och varnar för att diplomatyrket som i svunna tider blir förunnat adeln eller andra som har råd – exempelvis fyrtioåringar som kunnat pensionera sig från investeringsbankerna i London.
– Det är inte tunnbindaryrket som går ur tiden – det är bara det att Sverige inte vill ha några tunnor. EU vill ha tunnor, och bildar en ny diplomattjänst. Se där, en europeisk tillväxtbransch.